各市、县（区）深化医药卫生体制改革工作领导小组，自治区深化医药卫生体制改革工作领导小组各成员单位：

现将《宁夏回族自治区全面开展县（区）域综合医改实施意见》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

 

自治区深化医药卫生体制改革工作领导小组

2020年8月10日

（此件主动公开）

宁夏回族自治区全面开展

县（区）域综合医改实施意见

为贯彻落实习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，进一步深化我区医药卫生体制改革，加快推进县域紧密型医共体和城市区域紧密型医联体建设，构建新型优质高效的医疗卫生服务体系，推进公共卫生机构体制机制改革，促进分级诊疗制度有效落实，切实解决群众看病就医问题，根据国家深化医改总体部署和《自治区党委办公厅 人民政府办公厅印发<关于开展县域公立医院综合改革试点的指导意见>的通知》（宁党办﹝2019﹞48号）要求，在总结完善我区县域公立医院综合改革试点工作的基础上，借鉴福建省和三明市等区外医改经验，2020年在全区22个县（市、区）全面开展县（区）域综合医改，现提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大及十九届二中、三中、四中全会精神为指导，坚持以人民为中心的发展思想，树立大卫生、大健康理念，围绕健康宁夏建设目标，不断深化医药卫生体制改革。有效整合县（区）医疗卫生资源，创新医保基金支付方式，促进医疗、医保、医药“三医联动”。在农村建设县域紧密型医共体，在城市建设区域紧密型医联体，实行医疗健康总院（集团）医疗卫生一体化管理新模式，提升基层医疗卫生服务能力，建立医防融合机制，加快分级诊疗制度建立。推动医疗健康以治疗疾病向健康管理转变，构建优质高效的医疗卫生服务新体系，为群众提供全生命周期高质量的医疗卫生健康服务。

（二）基本原则。

坚持政府主导。强化医疗卫生事业公益性，明确政府办医责任和推动县（区）域综合医改的主体责任。

坚持医防融合。贯彻新时期卫生与健康工作方针，强化疾病预防控制体系建设，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、紧密衔接，实现防治结合。

坚持县乡一体。优化调整县（区）域医疗卫生资源结构，促进优质资源下沉，实行县、乡、村、社区一体化运营，实现县域资源共建共享、管理同标同质、服务优质高效。

坚持责权一致。创新医疗卫生治理方式，实行“管办分开”，强化依法监管，落实“放管服”与“责权利”相一致的医疗健康总院（集团）管理自主权。

坚持机制创新。突破人、财、物等体制机制瓶颈，创新医疗卫生服务模式，改革医保基金支付方式，优化医疗服务收入结构，激发医疗卫生机构活力，提升医务人员和广大群众在医改中的获得感。

（三）工作目标。

通过全区22个县（市、区）紧密型医共体（医联体）建设全覆盖，县（区）域新型医疗卫生服务体系更加完善、医疗卫生服务能力明显提升、医保基金使用效率有效提高、城乡居民健康管理水平不断加强、分级诊疗制度得到有效落实。力争到2021年底，县域内基层就诊率达到65%以上，县域内就诊率达到90%以上，群众“看病难、看病贵、看病不方便”的问题得到显著改善。

二、主要任务

（一）构建医疗卫生服务新体系。

1.组建县域紧密型医共体。在农村以县域为单位，以县级综合医院或能力较强的中医医院为牵头医院，县域内其他公立医疗机构、公共卫生机构、乡镇卫生院、社区卫生服务机构等为成员单位，组建县域医疗健康总院，形成县域紧密型医共体。县域医疗健康总院为独立的非营利性质，纳入机构编制管理，依法进行事业单位法人登记，院长为法定代表人，原则上医疗健康总院院长兼任牵头医院院长。对政府或集体办的村卫生室纳入医疗健康总院管理，鼓励社会办医疗机构等按照自愿原则加入县域医共体。

2.组建区域紧密型医联体。在城市以区域为单位，将服务区域划分若干个网格，整合网格内医疗卫生资源，选择1-2家三级公立医院或者代表辖区医疗水平的公立医院（含中医医院）为牵头医院，区域网格内其他公立医疗机构、公共卫生机构、社区卫生服务机构、乡镇卫生院等为成员单位，组建区域医疗健康集团，形成区域紧密型医联体。村卫生室纳入医疗健康集团管理。医疗健康集团为独立的非营利性质，不纳入机构编制管理，依法进行法人登记，集团负责人为法定代表人，由牵头医院院长兼任。鼓励社会办医疗机构和康复院、护理院自愿加入区域医联体。

3.实行“五统一、七不变”。县域紧密型医共体在各成员单位原法人资格、单位性质、人员编制、经费渠道、功能职责、优惠政策、原有名称“七不变”的前提下，实行人员、资金、业务、信息、药械“五统一”管理，推进县域医疗健康总院一体化运营，形成集管理、服务、发展、利益、责任“五位一体”的运营机制。区域紧密型医联体在“七不变”的前提下，积极探索开展“五统一”管理，实现资源共建共享、管理同标同质、服务优质高效、利益各方共赢。

（二）建立医疗卫生服务新模式。

4.推进一体化服务。按照精简高效、集约成本的原则，县域医疗健康总院依托牵头医院，成立人力资源、财务管理、医保服务、消毒供应、后勤保障等内部管理中心，对医共体内各成员单位人员实行统一调配、统一培训、统一绩效和薪酬管理；药品耗材实行统一目录、统一采购、统一配送、统一使用；消毒物品实行统一供应、统一回收、统一处置；财务管理实行独立账目、成本核算、专款专用、绩效分配、统一支付、统一监管等。成立开放共享共认的影像、心电、超声、病理诊断、医学检验等业务中心，对医共体内各医疗卫生机构提供统一的业务指导、技术服务和诊疗检查报告。区域紧密型医联体要加大改革力度，积极创造条件推进一体化服务。

5.推行网格化服务。对暂不具备条件推进一体化服务的城市区域紧密型医联体，由区域医疗健康集团统筹负责辖区网格内居民健康管理、公共卫生、疾病诊治、康复护理等工作。根据服务人口、医疗卫生资源特征和各成员单位分布，采取“先联再共、划片包干、购买服务、分级诊疗、资源共享、互检互认、绩效管理”的模式。落实“先诊疗、后付费”制度，建立双向转诊绿色通道，主动为网格内居民提供连续性诊疗服务和医疗卫生健康管理服务。

6.推动分级诊疗模式。县（区）域紧密型医共体（医联体）内各医疗机构落实自身功能定位和职责，积极引导群众首诊在基层，主动开展按病种诊疗、预约诊疗、网上诊疗。牵头医院主要承担县（区）域内急危重症患者抢救和疑难复杂疾病诊治，逐步减少常见病、多发病和慢性病患者接诊比例，主动将常见病、恢复期和康复住院患者转诊至下级医疗机构治疗，通过医共体（医联体）内建立上级医师下基层坐诊、定期巡诊、远程会诊等机制，取消基层门诊处方费用限额，对慢性病实行“长处方”制度，促进分级诊疗制度的有效落实。

7.推进医防融合服务。落实新形势下党的卫生与健康工作方针，强化“预防为主”工作理念，在医共体（医联体）内成立公共卫生服务中心或慢性病防治管理中心。将疾病预防控制机构和妇幼保健机构负责人纳入总院（集团）班子成员，突出其功能定位和职责，强化传染病、地方病、出生缺陷防治和突发公共卫生事件处置，推进疾病三级预防。重点以高血压、糖尿病等慢性病综合健康管理，以心血管疾病、癌症早期筛查干预为切入点，优化医疗、预防和健康管理全流程服务。将基本公共卫生服务经费与医疗保障基金有效衔接，探索为高血压、糖尿病等慢性病患者提供基础性治疗药品，大力推进医防融合健康发展。充分发挥医共体（医联体）在突发公共卫生事件应对中统筹调配医疗卫生资源、实现信息共享、整合公共卫生和医疗救治服务、提升基层疫情应对能力等方面的作用。

8.推进信息化服务。依托医疗健康总院（集团）建立完善县（区）域统一的医疗卫生健康信息平台。推进医共体（医联体）内各医疗卫生机构信息系统的互联互通共享，实现对医疗服务、公共卫生服务、财务管理、人事管理和绩效管理等技术支撑，实现居民电子健康档案、电子病历、健康管理、家庭医生签约服务的连续记录。加快医共体（医联体）医疗信息系统与宁夏医药采购平台的互联互通，全面实现药品、医用耗材阳光采购。完善医共体（医联体）内分级诊疗信息平台建设，畅通双向转诊信息通道，为基层提供远程影像、心电等远程服务。推进互联网诊疗服务，实行健康“一码通”，方便患者预约挂号、在线支付、查看检验报告、了解健康知识等。推行“基层检查+上级诊断+区域互认”服务模式，让信息多跑路、百姓少跑腿，切实增强患者的就医获得感。

9.做实家庭医生服务。充分利用紧密型医共体（医联体）内专业技术资源，优化“乡村医生+乡镇（社区）全科医生+县级专科医生+健康管理师”家庭医生团队，建立城乡居民以“全科医生为主体、专科医生为指导、健康有效管理、医防有机融合”的全生命周期连续性的家庭医生签约服务模式。根据辖区居民健康需求，设立针对普通人群及妇女、儿童、老年人、残疾人、计划生育特殊家庭等重点人群和高血压、糖尿病、结核病、严重精神障碍等慢性病患者的菜单式签约服务包，提供个性化签约服务。

（三）建立运行保障新机制。

10.完善政府投入机制。全面落实政府办医主体责任，根据医疗健康总院（集团）建设发展需要，调整优化卫生健康支出结构，认真落实“六项投入保障政策”和中医药传承创新事业发展等倾斜政策。落实《自治区人民政府办公厅关于印发县级公立医院人事制度改革的意见县级公立医院改革补偿（暂行）办法的通知》（宁政办发﹝2015﹞130号）要求，各县（区）财政补助收入占公立医院总支出的比重不低于25%。对经审计部门锁定的公立医院长期债务，视债务成因及责任主体，分年度逐步化解，不允许新增债务。对基层医疗卫生机构和疾控、妇幼保健等公共卫生机构全面落实“公益一类”保障。对适合第三方服务的基本公共卫生服务项目积极实施政府购买服务。基本公共卫生服务项目资金，在核定服务任务和补助标准、绩效评价补助的基础上，可统筹用于经常性支出，包括人员经费、公用经费等。政府继续加大基层医疗卫生机构投入力度，建立乡村医生待遇动态调整机制，稳固农村和城市医疗卫生网底建设。

11.实行医保总额包干支付。积极推进县（区）域紧密型医共体（医联体）实行医保基金“总额付费、监督考核、结余留用、合理超支分担”支付方式改革，发挥基金推动医疗、医药、医保“三医联动”改革的杠杆作用。按照“基本医疗有保障、医保基金可运行、财政负担不增加、医院运行可持续、三医联动有效率”的原则，合理确定医共体（医联体）医保基金包干总额。建立医保经办机构与医疗健康总院（集团）集体协商机制。医疗健康总院（集团）建立完善内部医保基金管理、使用、考评、分配机制，对经绩效考评达标后结余的医保资金纳入医疗服务收入，由医疗健康总院（集团）统筹用于各医疗卫生机构事业发展和提高职工绩效工资总量等，充分调动医疗卫生人员健康“守门人”和医保“守门人”的作用。完善医保支付方式改革，不同级别的医疗卫生机构实行医保差异化支付政策，进一步加强基层医疗卫生机构服务能力建设，引导群众主动在基层就医。在医共体（医联体）内实行患者同一次住院转诊计算一次起付线，逐步提高基层门诊统筹保障水平，进一步减轻群众就医负担。

12.优化医疗服务收入结构。建立医疗服务价格动态调整机制，自治区医保、卫生健康、财政等相关部门，在医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，积极指导各地级市按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，调整优化辖区医疗机构医疗服务收入结构，合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务收入价格，保障医疗机构在改革中健康可持续发展。到2021年，全区县域公立医院医疗服务收入占公立医院医疗收入的比例达到35%以上。

13.提升医疗卫生服务能力。制定县（区）域整体医疗卫生服务能力提升规划，加快实现县医院（含中医医院）、乡镇卫生院、社区卫生服务机构医疗服务能力达到国家基本标准和推荐标准。县（区）域医疗健康总院（集团）通过与三甲医院建立医联体，采取“送出去、请进来、争项目”等方式，重点强化县级医院人才、技术、重点专科等核心竞争力建设，拓展与其功能定位相适应的诊疗服务项目和技术创新，着力补短板、强弱项、创特色，全面落实现代医院管理制度。推动县（区）域医共体（医联体）医疗专家、技术、服务向基层流动，通过设立专家门诊、工作室、巡回诊疗、网上诊疗、远程医疗等，引导群众基层首诊和提升基层住院服务能力。医共体（医联体）充分发挥基层中医馆作用，推广中医药适宜技术服务群众。

14.建立绩效考核评价机制。各县（区）要以公益性为导向，建立紧密型医共体（医联体）绩效考核评价体系，突出职能职责到位、医疗能力提升、医防融合有效、分级诊疗落实、居民健康管理、医疗费用控制、群众就医感受等体现公益性考核指标权重，考评结果与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免等挂钩。建立完善医共体（医联体）内部分配办法和绩效考评办法，考核结果与各成员单位医保基金支付、公共卫生经费分配、职工绩效工资和单位负责人薪酬、聘任等挂钩，探索职工年薪考评工分制。医保部门建立医疗健康总院（集团）医保基金绩效考评办法，推进医保基金发挥最大效益和安全运行。

（四）深化机构管理体制改革。

15.强化政府办医主体责任。按照优化、协同、高效的原则，成立由县（区）党委政府牵头，相关部门和利益相关方参与的医共体（医联体）管理委员会，由县（区）委书记或县（区）长担任管理委员会主任，统筹县（区）域紧密型医共体（医联体）的规划建设、改革发展、重大决策、投入保障、人事安排、绩效监管等重大事项，明确由一位政府负责领导统一分管医疗、医保、医药工作，建立县（区）域综合医改强有力的领导体制和推进机制。管理委员会日常工作由县（区）卫生健康行政部门承担，明确其工作职能和责任清单，依法加强县（区）域医疗健康总院（集团）及所属各医疗卫生机构行业监管。成立县（区）域医疗健康总院（集团）党委，直属县（区）卫生健康行政部门党组织管理。

16.落实运行管理自主权。按照“放管服”与“责权利”相一致的要求，充分落实县（区）域医疗健康总院（集团）在内设机构、岗位设置、人员招聘、绩效分配、干部聘用、职称聘任、业务发展等运营管理自主权。医疗健康总院（集团）制订县（区）域紧密型医共体（医联体）章程，明确牵头单位与其他成员单位的责任、权利和义务，建立实行总会计师制度，实行成本核算管理，建立管理、服务、发展、利益、责任“五位一体”共享机制。医疗健康总院（集团）实行党委领导下的院长负责制，建立党委等院级党组织把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的集体领导体制。

17.深化人事制度改革。医疗健康总院领导班子成员由县委组织部门实行委任制和任期目标责任制，总院所属各成员单位负责人由总院实行聘任制；医疗健康集团领导班子成员依照干部管理权限，由辖区组织部门实行聘用制和任期目标责任制，集团所属各成员单位班子成员按照干部管理权限管理，由集团实行聘任制。紧密型医共体（医联体）内各医疗卫生机构的编制和人员总量分别核定，实行编制总量控制、打破身份、统筹使用、备案管理。按照“按需设岗、竞聘上岗、人岗相适、以岗定薪、基层倾斜”的原则，实现医共体（医联体）内岗位统一设置，人员统一管理、统一调配使用、统一绩效评定。提高基层医疗卫生机构中、高级专业技术岗位比例。对乡村医生实施“县聘、乡管、村用”一体化管理，积极推进实现乡村医生队伍专业化、职业化。

18.推进薪酬制度改革。按照“两个允许”的要求，建立符合医疗卫生行业特点的岗位薪酬制度。同级人力资源社会保障、财政部门根据医疗健康总院（集团）申报所属各医疗卫生机构薪酬总量核批差异化绩效工资总量。通过药品耗材进一步集中采购节约的成本和包干结余医保基金作为提高绩效工资来源的有效补充，提高体现医务人员劳动价值的收入。医务人员收入由医共体（医联体）自主分配，建立以岗位为基础，以绩效为核心，向基层倾斜，多劳多得、优绩优酬、同工同酬、充满活力的内部分配机制。医务人员薪酬水平不与药品、耗材、检查、化验等收入挂钩。公共卫生机构和基层医疗卫生机构绩效工作评价与传染病控制、慢性病管理、计划免疫规划、家庭医生签约、群众满意感受等服务质量和效果挂钩，鼓励医疗健康总院（集团）实行领导班子年薪制和全员职工目标年薪制。到2021年底，县（区）域紧密型医共体（医联体）中公共卫生服务机构和基层医疗卫生机构落实“公益一类予以保障，收入分配按照公益二类管理和运行”的要求，绩效工资总量逐步提高，公立医院人员支出占业务支出的比例调控在35%-50%。

三、工作要求

（一）加强组织领导。各市、县（区）要牢固以人民健康为中心的发展理念，加强组织领导，周密安排部署，加快制定具体实施方案，明确时间表、路线图和责任分工，把深化县（区）域综合医改作为构建新型医疗卫生服务体系，提升县（区）域整体医疗卫生服务能力，切实解决群众看病就医突出问题的重大民生举措和健康宁夏建设的重要任务，抓紧抓实，深入推进，力求实效。

（二）不断改革创新。推进县（区）域紧密型医共体（医联体）建设，既要体制上求突破、又要机制上求创新，各市、县（区）要秉承“不破不立、不改不新”的改革精神，要借鉴福建省三明市医改经验和区内县域综合医改试点经验，建立健全部门协作机制，结合工作实际，进一步突破完善相关政策，不断创新县（区）域医疗健康总院（集团）管理方式、运行机制和服务模式。自治区相关部门按照职责职能及时出台相关指导性意见，有效指导各县（区）综合医改顺利推进。

（三）做好监督评估。各县（区）公立医院管理委员会和卫生健康、医保等部门要依法加强对县（区）紧密型医共体（医联体）的监督、指导和管理。自治区医改领导小组秘书处建立完善全区县（区）域综合医改监测评估制度，重点追踪监测县（区）域住院量占比、基层诊疗占比、双向转诊、慢性病健康改善以及医保基金县域内支出率等指标，每年对县（区）域医疗卫生服务系统建设、整体医疗服务能力、医防融合效果、医保基金效益、职工群众感受、医共体（医联体）运行等进行一次绩效评估，评估结果向社会公开，并与相关医改补助经费挂钩。

（四）强化宣传引导。各市、县（区）要通过各类媒体、平台等加大对县（区）域综合医改的宣传，提高社会、群众对紧密型医共体（医联体）建设的认可度和支持度。自治区医改领导小组秘书处举办相关人员医改政策解读培训班，进一步统一思想，把握政策，凝聚共识。各级卫生健康部门要深入发掘和积极培育，推出一批典型经验做法，为推进全区县（区）域综合医改营造良好氛围。